評中國“三農問題”的一個逆向趨勢
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當前中國的三農問題，呈現出許多良好的發展因素。取消農業稅是一個影響深遠的政策創舉，已經使大量農民受惠；提出建設社會主義新農村的綱領，正在引動中國農村的經濟社會發展產生深刻變化……。但是，在推動解決三農問題的良好環境中，也出現了一個令人並不樂觀的問題：農村就業轉移增長的困境，以及由此帶來的一系列深層次發展矛盾。我認為，這是中國三農問題的一個逆向趨勢。
一、解決中國三農問題的戰略思路，不可能離開農村富餘勞動力就業轉移的外生性發展戰略，富裕農民必須減少農民
解決中國三農問題的戰略思路，經過20多年改革開放的探索、研究，現在已經比較清楚了，大致可以分為內生性發展戰略和外生性發展戰略兩大部分。
所謂內生性發展，就是由政策改善、科技創新、政府投入、制度變革等因素作用於農業部門內部推動的發展。在這裡，建設社會主義新農村很可能會成為一個里程碑式的標誌。與此同時，解決中國的三農問題還有一個重要的外生性發展任務，就是大量農村富餘勞動力的就業轉移，這個戰略任務是前者無論做怎樣的努力都無法完成的。
三農問題的核心是改變農民收入狀況。現在有足夠的統計數據表明，改革開放以來，農民的平均收入水準長期低於國民經濟增長的平均水準和社會消費增長的平均水準，成為享受社會經濟發展成果最少的群體之一。從城鄉收入增長的比較分析觀察，雖然少數年份也有農民收入增長較快的情況，但總體趨勢表明，城鄉收入的差距是不斷擴大的。按照國內統計口徑的貧困標準衡量，中國農村貧困人口約有6000萬左右，只佔全體農村人口的百分之十幾。但是，這是一個很低水準的貧困與非貧困分野。
世界銀行前行長沃爾芬森先生根據世界銀行的貧困標準衡量——每天生活消費兩美元，提出中國還有4億人沒有達標，主要是農村人口。他認為儘管貧困在努力改善，但問題是這些從社會貧困最底層向上爬的人並沒有爬多高。
進一步的研究表明，中國農村大約兩億多富餘勞動力的長期沉積，很難通過農業和農村經濟自身的增長、發展，獲得具有平均社會收入水準的就業安排，從而最終脫離從社會貧困最底層向上緩慢爬行的命運，必須逐步向非農經濟部門進行就業轉移。之後，再通過新的制度安排，將這種就業轉移逐步向工業經濟圈和城市經濟圈進行人口規模轉移。從目前學界和政府達到的認識水準看，這恐怕是解決中國三農問題難以逾越的一個歷史課題。
二、中國農民就業轉移的增長，在1990年代末期逐步減緩和相對穩定下來，但這個時候正是耕地被大規模佔用的高潮期
上個世紀70年代末期，隨著改革開放推動中國工業經濟和城市經濟的迅速發展，在城鄉比較收入激勵的杠桿下，農業生產部門的富餘勞動力開始大量向非農經濟的二、三產業進行流動轉移。20世紀70年代，中國第一產業的平均就業比例佔整個國民經濟就業的70.5％，是社會勞動力就業的絕對主體，也是表現中國工業化水準還比較低的一個特殊指標。在1980年、1985年、1990年、1995年、1996年、1998年和2000年，第一產業的就業比例分別下降為68.7％、62.4％、60.1％、52.2％、50.5％、49.8％和50％。從70年代的70.5％到2000年的50％，第一產業在國民經濟中的就業比例下降了20.5個百分點。這個時期，工業經濟和城市經濟大量吸納農村富餘勞動力人口，從而使中國的工業化和現代化水準，在國民產值比例和社會就業比例兩個最主要的指標上，達到一個新的發展階段。
然而，我的研究發現，由農村富餘勞動力向工業經濟和城市經濟流動轉移為主要動因，導致第一產業在國民經濟的就業比例下降過程，在90年代末期和新世紀初期，出現了新的變化特徵。主要表現為，第一產業在國民經濟中的就業比例顯示出極其緩慢的下降，甚至出現了就業比例相對穩定的狀態。1998年、1999年、2000年、2001年、2002年、2003年和2004年，第一產業在國民經濟中的就業比例分別為49.9％、50.1％、50％、50％、50％、49.1％和49.7％，大致穩定在50％左右的水準，變動差率小到可以不計。
如果僅僅出現第一產業在國民經濟中的就業比例顯示出極其緩慢的下降，甚至出現了就業比例相對穩定的狀態，可能還是不足為慮的。但嚴重的問題在於，恰恰在這個時候，是我國工業化和城市化發展、擴張特別迅猛的時期。這個時期一個非常突出的普遍特徵就是，工業經濟和城市建設擴展大量佔用土地，農民的耕地面積迅速大量減少。根據不完全統計，從1996年到2003年，中國的耕地面積從19.51億畝急劇減少到18.51億畝，7年中減少了1億畝耕地，平均每年減少1429萬畝，7年的耕地面積下降水準為5.125％，是改革開放以來耕地面積下降最快的時期。
三、同以往工業化歷史的類似案例進行比較考察，中國出現的情況是一種並沒有找到合理解釋的反例
歷史的經驗值得借鑒。在西方主流工業國家的工業化發展歷史中，儘管各國的具體情況互有差異，但有一個特徵是基本相同的，就是在工業化加速發展和城市經濟急劇擴展的時候，也同時大規模地吸納農村就業人口，並同時大量地把這些農村人口轉變為城市居民。根據美國著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者庫茨涅茨教授的長期深入研究，認為19世紀初期到中期，是西方主要工業國家的工業化發展最為迅速、深入的時期，同時也是這些國家的農業部門就業人口大量向工業部門和服務業部門轉移的時期。到這個時期結束的時候，西方主要工業國家的農業部門就業人口，在全部產業就業中的比例只有20％多一點，工業和服務業的就業比例約佔80％。庫茨涅茨教授認為，到這個時候，西方主要工業國家的工業化發展任務就算基本上完成了。
馬克思在《資本論》第一卷中也考察過這個歷史過程。馬克思的分析表明，這是資本主義工業加速積累——發展的時期，對於喪失土地、離開農村而被迫成為雇傭工人的人群來說，是很殘酷的。資本主義正是在這個過程中採取野蠻的方式大量剝削剩餘價值，為資本主義經濟的現代發展奠定了物質基礎。但同時，我們也可以在馬克思的詳細考察中看到農村勞動力大量轉變為城市居民（貧民）的情況。
由此歷史發展的比較，我們現在好像發生了完全不同的情況。現在中國的工業化和城市化也進入了高速發展時期，有人甚至認為已經接近最後成熟時期，但農業部門的就業人口比例卻仍然穩定在50％左右的高水準上；當國民經濟產值的80％以上集中在第二、三產業部門的時候，社會就業的主體人口仍然積聚在農業部門。這算不算是我們中國人創造了一個工業化歷史發展的反例呢？
這個反例並沒有找到合理的解釋。在工業化發展和城市建設大量佔用農民耕地的時候——這個趨勢的強度並未減弱，第一產業部門的就業比例卻出現下降緩慢和相對穩定的狀況，是當前中國三農問題的一個逆向發展趨勢。
當第一產業的富餘勞動力向非農產業的就業轉移相當緩慢、甚至在某個水準上相對穩定下來的時候，中國城鄉經濟結構的進步是很難給以較高評價的。特別需要研究的是，現在進入城市經濟活動的8000萬到1億多農民工，絕大部分從事較短週期的經濟活動（最典型的是建築業），就業狀況很不穩定。這個龐大的農民工群體雖然已經成為城市經濟不可或缺的勞動力組成部分，然而真正轉化為規範的城市居民的人口極少。即使一部分人的家庭長期駐留城市，但由於很難享受到城市居民的同等國民待遇，尤其是缺乏基本的社會保障，實際上並沒有融入城市主流社會，而成為一個城市社會的邊緣化人群。所有這些因素的存在，又使得大量農民工人口經常回流農村，有些是不定期的回流，有些則是重新回歸農村。
然而，無論是暫時回流抑或重新回流農村的勞動力人口，還是繼續留在農業經濟部門的富餘勞動力，他們都將面臨耕作土地已經大幅減少的生產、發展環境。
我們現在還只能承認，在一個較長的時間裏，中國以較小規模的農戶為主體的生產關係結構很難出現根本性的變革；在一個較長的時間裏，對大部分農戶來講，土地仍然是最基本、最重要的生產條件、發展條件和保障條件。由此，當上述逆向趨勢存在、發展的時候——農村耕地面積的減量明顯大於農村富餘勞動力的減量，必然導致中國農村人、地矛盾更趨緊張，在宏觀環境上使數億農民的生存、生產和發展條件更加困難，可能引發深層社會經濟矛盾的因素更加複雜。
四、中國的城市化加速發展過程，在很大程度上是通過政府和農民土地使用權的不等價交換行為實現的
如果把問題進一步深入下去，我們不得不對現在城市化發展模式的價值提出質疑，至少是一個學術理論視角的質疑。20世紀90年代中期以來，全國城市化水準提高了十幾個百分點，城市化的發展被普遍認為是中國現代化發展取得重要進步的一個標誌。政府投入和社會公共資源大量向城市經濟聚集，各級城市的規模都在大幅度擴張，城市的建設面貌迅速改變，城市居民的收入水準和消費水準顯著增長……，乃至於一些國外學者感嘆說，就許多中國城市的繁榮程度觀察，同歐洲發達國家沒有多大區別。
但是，在這種城市化獲得迅速發展的時候，特別是城市面積大量徵用農民耕地迅猛擴張的時候，又合理容納了多少農村就業人口和農村居民人口的轉移呢？或者說，這種集中于城市經濟的發展與擴張的增長，同需要進行產業部門轉移的農村就業和農村居民人口的增長是相適應的嗎？
現在中國城市的發展有一個令人難以理解的現象，就是政府機構紛紛制定自己實現現代化的時間表，而且爭相把這個現代化時間表縮短。根據這些時間表的顯示，在10年左右的時間裏，許多大中城市的現代化目標將會完成。然而，這種所謂的現代化真的有意義嗎？也許對城市居民是有意義的，但對佔中國人口主體的廣大農村人口來說有意義嗎？有多少意義呢？如果中國城市化發展的實惠主要由城市居民享受，農村人口群體只能享受這個發展實惠的邊緣部分，甚至城市化發展的實惠同大部分農村人口根本無關，這種城市化的發展模式及其現代化是值得提倡的嗎？
現在國內許多地方政府都在推行所謂“城市經營”的理念。據說這種“城市經營”的好處在於，政府對城市建設不直接進行大規模投資，主要通過改善城市綜合環境來提高城市的價值含量，以大量吸引外部的企業投資和居民住房消費。許多城市的發展，也確實由此方式獲得很大改變。
這種發展方式的成功，當然可以講出許多道理，但有一個最重要的必要條件常常被有意無意地忽略了，就是政府在城市經營中握有土地資源，掌握著絕對壟斷的土地經營權。
政府在擴大城市建設的過程中，大量徵用農民的耕地，經過規劃整合，再以土地租用的方式出售給商業開發企業。從現象形態看，在這個交換過程結束的時候，農民得到土地佔用補償，政府得到財政收入，開發商得到土地租用，三者各得其所。人們對這個交換過程已經看得習以為常了，似乎並無值得特別關注的東西。
然而，經濟學原理的分析告訴我們，這個過程很不簡單，這是一個可以當作經典案例的不等價交換過程。
當政府用付費方式徵用農民土地的時候，定價權在政府，農民基本上沒有討價還價的權利，更談不上平等交易的制度安排一類東西，這本身就是一個權利不對等的交易行為。在這種權利關係的基礎上，政府付給農民的土地徵用費用普遍很低，並不是一件特別奇怪的事情。之後，政府以很低付費成本的徵用土地，再按照商業價格租用給開發商，由此，低價買進再高價出售，政府獲得大量差價。根據有關研究機構的分析：從1980年代初期到2004年，政府徵地價格和實際出讓價格之間的差率即差價，至少在2億元人民幣以上。我認為這仍然是一個無法精確計量的保守估算。這至少2億多元人民幣的土地差價，就是所謂城市經營成功的最終秘密。這也就告訴人們，為什麼全國有那麼多財政基礎相當薄弱的地方，仍然能夠大刀闊斧地把城市擴張和城市建設搞得毫不遜色。
從本文分析問題的邏輯出發，我們還應該思考一個更加宏觀的問題。
從上個世紀90年代以來，中國經濟的加速增長究竟靠什麼？對這個問題的回答，當然可以講出許多人們熟知的東西，從硬體要素到軟體環境的種種，但我認為決不可忽略的還有，各級政府通過同農民土地使用權的不等價交換，獲得了一個數額巨大的發展資金。正是這種不等價交換和由此獲得的鉅額資金，支撐著財政基礎極不平衡的各級政府的發展行為。儘管中央政府的財政集中度很高，地方政府仍然可以依靠這種“土地財政”維持和擴大發展活動。
在這裡，中國農民作出了巨大的貢獻和犧牲。在中國現有的發展條件下，這也許是很難避免的選擇。但問題在於，如果農民已經由於土地使用權的不等價交換而遭受大量補償損失，土地總量的減少進一步壓縮了他們的發展空間，城市經濟的迅猛擴張又不能合理地容納他們的就業轉移增長，那麼出路何在呢？（作者單位：國家行政學院）
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