計劃生育/生殖健康與維護公民權益
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計劃生育/生殖健康與維護公民權益
一、五週期項目中維護公民權益的內涵
維護公民權益項目實施目的：即從服務提供者和服務對象兩方面，在管理和服務的各個層次，提高服務對象對生殖健康權利的認識與意識。
具體內涵為：
1、根據ICPD原則和《人口與計劃生育法》保障公民的生殖權利
2、使人們普遍知曉生殖健康服務和《人口與計劃生育法》中明確的生殖權利。包括：向所有的項目管理者和服務人員說明公民的權利；在鄉鎮級和村級通過各種形式宣傳公民的生殖權利，並鼓勵服務對象行使他們的權利。
3、建立一套機制確保公民在生殖權利被侵犯時可以尋求並得到包括法律援助在內的幫助。
4、社區人群和計劃生育工作者知曉不論婚姻狀況，人人可獲得生殖健康/計劃生育服務。
5、在城市及農村基層社區開展計劃生育民眾自治倡導、宣傳活動，發揮非政府組織的作用，實行計劃生育自主參與、民主監督，維護公民合法權益。
項目實施形式：通過需求調查、效果評估、公開信、宣傳品、培訓及其教材、維權熱線、案例分析會等形式來實施項目。
二、五週期項目把維護公民權益放在首位的背景
（一）國際背景
1、二次世界大戰至今，人權寫入《聯合國憲章》，聯合國制定了包括《世界人權宣言》等一系列國際人權文書；
2、1994年國際人發大會，提出生殖健康和生殖權利的概念（人權標準）；
3、國際計生聯（IPPF）《性與生殖權利法案》規定每一個計劃生育服務對象都有以下權利：知情權、（服務）獲得權、選擇權、安全權、隱私權、保密權、尊嚴權、舒適權、續用權、表達權；
4、2002年，美國拒絕向聯合國人口基金捐款，理由是中國的計劃生育是侵犯人權，計劃生育靠強制性人流、結紮來推行的。
5、美國認為徵收社會撫養費是一种經濟強制，聯合國人口基金對社會撫養費的徵收希望通過五週期項目有所改進。
（二）國內背景
1、1995年，中國政府提出工作思路和工作方法的“兩個轉變”和以人為本優質服務的工作指導方針；
2、1995年在東部地區11個縣、區開始優質服務試點工作；
3、1995年印發計劃生育行政執法中堅持”七不準”的通知；
4、1997年黨的十五大提出“依法治國基本方略”；
5、1998年國家計生委與聯合國人口基金開展的第四週期項目在全國22個省32個縣開始推廣生殖健康、優質服務、知情選擇,在推廣項目中取消了指標配額，充分體現了尊重和保護婦女的合法權益；
6、2001年《計劃生育技術服務管理條例》頒布實施。其中明確規定:計劃生育技術服務實行國家指導和個人自願相結合的原則；公民享有避孕方法的知情選擇權。國家保障公民獲得適宜的計劃生育技術服務的權利；
7、2001年底《人口與計劃生育法》出臺,法律規定了公民實行計劃生育享有8項權利
（①依法生育的權利。
②實行計劃生育男女平等的權利。
③獲得計劃生育、生殖健康資訊和教育的權利。
④獲得避孕節育技術和生殖保健服務的權利。
⑤獲得知情選擇安全、有效、適宜的避孕節育措施服務的權利。
⑥獲得法律、法規和政府規章規定的獎勵、優待、社會保障的權利和平等發展的權利。
⑦公民實行計劃生育，享有其人身權、財產權不受侵害的權利。
⑧獲得法律救濟的權利,即行政復議和行政訴訟的權利）。
《人口法》的出臺在法律的層面上保證了公民在生育方面應享有的權利。
8、黨的十六屆三中全會提出了堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的科學發展觀；黨的十六屆四中全會提出要加強執政能力建設，構建社會主義和諧社會。
9、2004年3月，在歷史上首次將“國家尊重和保障人權”正式載入國家的根本大法，並在憲法中增加了完善土地徵用制度、完善對公民合法的私有財產的保護、建立健全社會保障制度、促進政治文明發展等許多與人權有關的內容，確立了尊重和保障人權在國家法律體系和發展戰略中的突出地位，豐富了憲法關於“公民基本權利”規定的內涵，進一步完善了人權的憲法保障，是中國在人權領域取得的具有里程碑意義的進展。
10、2004年4月，國務院《全面推進依法行政實施綱要》指出：全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標。
11、從對外人權交流與合作方面來看，中國已加入包括《經濟、社會、文化權利國際公約》在內的20多項主要國際人權公約，正在積極研究批准《公民權利和政治權利國際公約》。
三、五週期維護公民生殖權利項目活動回顧
1、生殖權利暨依法行政倡導培訓。2003年－2005年，政法司會同國合司、人事司先後在南京、北京、上海舉辦了邏輯框架和生殖權利培訓班、依法行政暨生殖權利培訓班和研討班。對省、地、縣三級人口計生行政機關進行了生殖權利和依法行政倡導培訓。
2、現場指導、督促。根據維權熱線接到的群眾投訴，國合司、政法司有關負責同志多次赴項目縣進行調查。通過聽取彙報、召開投訴群眾所在鄉鎮的鄉鎮長和計生辦主任座談會、走訪育齡群眾、與省、市、區有關領導反饋情況等方式，了解項目縣在項目執行中遇到的困難和問題，推動避孕節育措施知情選擇和維護公民生殖權利活動的深入開展，指導、督促項目縣工作。
3、建立維權熱線。根據五週期項目的計劃，政法司于2003年4月開通了計劃生育/生殖健康維權熱線電話，在致項目縣所有育齡群眾的《公開信》中公佈了熱線號碼。截至到2003年底，先後接到24個省（區、市）項目縣群眾電話133個。其中，關於行政侵權方面群眾投訴的佔18%(21例)，主要是強迫命令問題；政策諮詢方面約佔69％（83例）；計劃生育技術服務方面約佔13％（16例）。對於群眾投訴求決的問題，我們經過認真核實、協調，都得到了解決；對於群眾諮詢的問題，當即給予了答覆。群眾對維權熱線良好的服務表示滿意。2004年4月在北京舉辦的生殖權利暨依法行政培訓班上對各省（區、市）及項目縣設立維權熱線提出了要求，並給項目縣撥了專款。）
2004年以來，國家人口計生委政法司維權熱線接到群眾電話的數量明顯減少，2004年僅52例：其中，1月－6月底為34例，7月—12月底為18例，與2003年下半年的76例相比大幅下降。（主要原因有二：一是隨著第五週期項目工作的深入，各項目縣在維護群眾權益方面的意識進一步增強，在工作中侵犯群眾權利的現象減少，群眾的滿意度提高了；二是省（區、市）及項目縣也開通了維權熱線電話，一些問題在基層便可以得到解決。
目前，30個項目縣全部開通了維權熱線電話，21個省（區、市）也開通了維權熱線電話。省（區、市）和項目縣維權熱線的開通，為群眾諮詢政策、反映問題、表達訴求、維護權利等增添了一個有效的渠道。據不完全統計，從開通到2005年第一季度，僅項目縣就接到諮詢、舉報、求助等各類電話36778個。
如河南省各省轄市、縣和鄉鎮共開設熱線電話800多部，在不到半年的時間裏共接到群眾電話2500余個，針對群眾對行政侵權、獎勵優待不落實等問題認真進行核查，依法查處，並將處理結果反饋給舉報人。
安徽省項目縣居巢區于2004年4月在區計生委和各鄉鎮、街道辦事處計生辦共設維權熱線電話33部，到目前為止共接聽群眾來電1350多個。對於群眾反映的問題都能給予認真解決，群眾對計劃生育部門的工作比較滿意。
4、編印、發放、張貼《生殖健康/計劃生育權利問答》宣傳挂圖。2004年，政法司編印了《生殖健康/計劃生育權利問答》宣傳挂圖（一套兩份），該挂圖內容包含了國際人發大會主要精神、《人口與計劃生育法》規定的公民主要生殖權利、獎勵優惠制度等內容。共印製38000份，發放各項目縣及其所屬鄉（鎮、街道）、村（居）委會張貼。
5、維護流動人口計劃生育生殖權利。編印了流動人口生殖健康/計劃生育折頁，就項目承諾與服務指南、流動人口權利與義務、避孕方法的知情選擇、性病艾滋病的預防等內容做了圖文並茂、通俗易懂的宣傳介紹，共印製27萬冊下發到30個項目縣。
6、計劃生育民主監督與民主管理倡導。2004年9月，召開了計劃生育村民自治經驗交流會。會議邀請有關專家，結合實際，從理論上就計劃生育村民自治的內涵、內容以及與行政管理的關係做了報告。部分省介紹了各自的經驗和做法。
四、項目活動的初步效果
1、群眾參與熱情程度提高，維權意識增強。據項目縣反饋的資訊，項目開展以來，特別是公開信下發以來，群眾很願意主動參與到項目中來，而不只是被動地、作為管理對象參與，打熱線電話反映問題，本身就是對於我們工作的支援與參與，也是維權意識增強的反映。
2、決策層和管理層接受了一些全新的理念。如“以人為本”的理念倡導，使一些領導的觀唸有了較大的轉變。
3、服務範圍拓寬。增加了一些新的服務項目，滿足群眾的需求。比如把項目與優質服務相結合，上門服務，主動走訪育齡群眾，幫助實行計劃生育的群眾解決生產、生活困難等。
4、依法行政意識增強，執行政策水準提高。一方面是幹部自身法制意識增強，同時由於群眾的參與與監督，計劃生育部門和幹部嚴格依法辦事，文明執法，依法行政能力與水準均有提高。
5、群眾滿意度提高了。由於執行項目承諾的6條內容，維護了群眾的權益，拓展了服務，改進了工作，群眾的滿意度有了提高。
五、項目工作中存在的困難、不足
1、考核壓力大，推行知情選擇難。調查中我們了解到：雖然省裏並不直接對項目縣予以考核，但項目縣的一些鄉鎮（街辦）接受省裏不同內容的考核或者抽查，項目縣的許多工作要按照考核的指揮棒走。比如避孕節育措施方面，雖然省裏對於項目縣要求的是綜合節育措施率而不再是長效節育措施到位率、及時率，但是由於省裏抽查和全省排隊的壓力以及項目結束後的工作方向的考慮，項目縣在知情選擇上處於兩難的境地。
2、對於推行知情選擇仍然比較擔憂，思想上有顧慮。項目縣一些幹部對於推行計劃生育避孕節育措施的知情選擇比較擔心，怕實行了知情選擇後群眾不再選擇長效節育措施，尤其是生育兩個女孩的家庭不再結紮，很容易會出現計劃外生育，影響當地人口計劃的執行和目標責任制的完成。因此，一些地方對於生育兩孩的還是強迫要結紮，對於不結紮的有的鄉鎮不給孩子出具落戶證明。
3、部分地方仍有行政侵權、亂收費、亂罰款現象。雖然基本杜絕強迫命令、關押群眾、亂拿群眾財產現象，但個別項目縣在徵收社會撫養費時仍然存在拉人、拿東西現象；也有個別項目縣存在辦理二胎生育證時亂收費現象等。
六、下一步工作設想與展望
（一）做到六個結合
本著外事為內事服務，以外事促內事發展的原則，我們可進一步總結五週期選擇運作經驗與成果，並將成熟的經驗做法帶入下一個項目週期並將其推廣、擴大。對於下一步國際項目工作，我們提出六個結合的思路：
1、項目工作與建立“依法管理、村（居）民自治、優質服務、政策推動、綜合治理”的新機制工作相結合，創造新經驗，開創新局面；
2、項目工作與政策法規日常工作職責相結合，包括：加強行政執法人員的培訓，提高依法行政水準；推進計劃生育民主監督、民主管理等；
3、項目工作與維護流動人口、青少年等特殊人群生殖權利相結合，進一步拓寬服務領域，提高服務水準；
4、專家指導與總結實踐經驗相結合，以國際先進理論、理念的指導，及時總結推廣實踐中創造的新方法、新經驗，以全面提升人口計生服務水準。
5、維護公民權益與服務群眾相結合，把維權熱線等便民維權措施制度化、規範化。要把服務的理念體現到整個項目的每一個環節中去，把為群眾服務放在第一位，讓老百姓得到實實在在的好處。
6、維權項目與其他項目活動相結合。維權項目實際上和人口計生管理和服務的各個環節以及其他項目活動有密切聯繫，相輔相成，互相促進，因此做好維權也需要依託其他項目活動的有效實施。
（二）關注六個方面
下一步工作，我們認為應繼續關注以下6個方面：
1、繼續支援維權熱線的建設與運作。
2、確保群眾的知情選擇權利。
3、加大對管理與服務人員的培訓力度。
4、進行社會撫養費徵收改革的探討與研究。
5、關注基層計劃生育民主管理、民主監督機制的建設。
6、嚴格依法行政，把依法行政貫串在管理和服務的各個環節，落實政務公開，同時加強對公民個人隱私權的關注與保護力度。
（本文為于學軍2005年 5月24日中國/聯合國人口基金第五週期生殖健康/計劃生育項目工作總結會上的報告）
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