各乡镇人民政府、街道办事处、市直各部门：
　　《余姚市政府性债务风险应急处置预案》已经市政府同意，现印发给你们，请结合各自实际，认真贯彻执行。
　　

余姚市人民政府办公室            
　　2017年10月25日                
　　

（此件公开发布）
　　

余姚市政府性债务风险应急处置预案
　　

目 录
　　1 总则
　　1.1　编制目的
　　1.2　编制依据
　　1.3　适用范围
　　1.4　工作原则
　　2　组织体系
　　2.1　组织机构
　　2.2　部门职责
　　3　预防预警
　　3.1　预警监测
　　3.2　信息报告
　　3.3　分类处置
　　3.4　事件分级
　　4　应急响应
　　4.1　分级响应和应急处置
　　4.2　财政重整计划
　　4.3　舆论引导
　　4.4　应急终止
　　5　后期处置
　　5.1　记录总结
　　5.2　评估分析
　　5.3　责任追究
　　6　保障措施
　　6.1　通信保障
　　6.2　人力保障
　　6.3　资源保障
　　6.4　安全保障
　　6.5　技术储备与保障
　　7　附则
　　7.1　外债管理
　　7.2    预案管理
　　7.3　预案解释
　　7.4　预案实施时间
　　1　总则
　　1.1　编制目的
　　建立健全政府性债务风险防控和应急处置工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护全市经济安全和社会稳定。
　　1.2　编制依据
　　《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国合同法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发地方政府性债务风险分类处置指南的通知》（财预〔2016〕152号）、《浙江省地方政府性债务风险应急处置预案》（浙政办发〔2017〕35号）、《宁波市政府性债务风险应急处置预案》（甬政办发〔2017〕69号）、《余姚市突发公共事件总体应急预案》（余政发〔2010〕118号）等。
　　1.3　适用范围
　　本预案所称政府性债务风险事件，是指市政府和乡镇政府、街道办事处已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。
　　1.3.1　政府债务风险事件
　　政府债务风险事件：指政府债务（包括政府债券和非政府债券）还本付息出现违约。
　　1.3.2　或有债务风险事件
　　（1）政府提供担保的债务风险事件：指由企事业单位举借、政府及有关部门提供担保的或有债务出现风险，政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。
　　（2）政府承担救助责任的债务风险事件：指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，政府在法律上不承担偿债或担保责任的或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。
　　1.4　工作原则
　　1.4.1　统一管理
　　市政府对全市政府性债务风险应急处置负总责，有关部门在市政府统一领导下，做好市本级政府性债务风险应急处置工作。
　　1.4.2　分级落实
　　乡镇政府、街道办事处（工业园区、经济开发区等管委会下属企业按市级债务单位管理，相关管委会承担主管部门职责）按照属地管理原则，负责建立下属平台的政府性债务风险应急处置机制，履行债务风险防范的主体责任，切实防范债务风险。　
　　1.4.3　及时应对
　　坚持预防为主、预防和应急处置相结合，加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件，防范化解债务风险。
　　1.4.4　依法处置
　　政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。
　　2　组织体系
　　2.1　组织机构
　　市政府成立余姚市政府性债务管理领导小组（以下简称市债务管理领导小组），作为非常设机构，负责领导全市政府性债务日常管理。当全市出现政府性债务风险事件时，根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组（以下简称市债务应急领导小组），负责组织、协调、指挥政府性债务风险事件应对工作。
　　市债务管理领导小组（市债务应急领导小组）由市长任组长，市财政局、市发展和改革局、市审计局、市金融办、人民银行余姚支行、宁波银监局余姚办事处等部门为成员单位，具体另行明确。
　　各乡镇街道也要相应成立本地债务管理领导小组，作为非常设机构，负责领导本地的政府性债务日常管理，乡镇街道行政主要负责人是本地政府性债务风险防控和应急处置的第一责任人。
　　2.2　部门职责
　　2.2.1　财政部门是政府性债务的归口管理部门，承担本级债务管理领导小组（债务应急领导小组）办公室职能，负责债务风险日常监控和定期报告，组织提出债务风险应急措施方案。
　　2.2.2　发展改革部门负责评估本地投资计划和项目，根据应急需要调整投资计划。
　　2.2.3　审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计，明确有关单位和人员的责任。
　　2.2.4    国资监管部门负责定期梳理国有融资平台公司等国有企业政府性债务风险情况，当出现债务风险事件时，及时向债务应急领导小组报告，做好财政重整计划中有关政府资产处置等工作。
　　2.2.5　地方金融监管部门负责按照职能分工协调所监管的金融机构配合开展政府性债务风险处置工作。
　　2.2.6　人民银行分支机构负责开展金融风险监测与评估，牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作，维护金融稳定。
　　2.2.7　银监部门负责指导当地银行业金融机构等做好风险防控，协调辖内银行业金融机构配合开展风险处置工作，牵头做好辖内银行贷款、信托、租赁等风险处置工作，配合做好非法集资风险处置工作。
　　2.2.8　其他部门（单位）负责本部门（单位）债务风险管理和防范工作，落实政府性债务偿还化解责任。
　　3　预防预警
　　3.1　预警监测
　　市财政局等相关部门应建立政府性债务风险评估和预警机制，定期评估全市政府性债务风险情况并作出预警。各乡镇（街道）财政部门应当按照相关规定做好本地政府性债务风险监测分析工作，做到风险早发现、早报告、早处置。
　　3.2　信息报告
　　乡镇政府、街道办事处和市级债务单位应当建立政府性债务风险事件报告制度，发现问题及时报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。
　　3.2.1　政府债务风险事件报告
　　市财政局预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应当提前2个月以上向市政府报告，并抄告宁波市财政局。
　　3.2.2　或有债务风险事件报告
　　市本级的或有债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，应当提前1个月以上向主管部门、市财政局报告。经市财政局会同有关部门在10日内确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，由债务人向市政府报告。
　　乡镇街道的或有债务债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，应当提前1个月以上向乡镇政府、街道办事处报告。乡镇政府、街道办事处确认后，应向市政府报告，并抄告市财政局。
　　3.2.3　报告内容
　　包括预计发生违约的政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息，风险发生原因，事态发展趋势，可能造成的损失，已采取及拟采取的应对措施等。
　　3.2.4　报告方式
　　一般采取书面报告的方式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。
　　3.3　分类处置
　　3.3.1　政府债券
　　对政府债券，政府依法承担全部偿还责任。
　　3.3.2　非政府债券形式的政府债务
　　对非政府债券形式的政府债务，经政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，政府应当承担全部偿还责任。
　　3.3.3　或有债务
　　（1）担保债务。除外国政府和国际经济组织贷款外，政府及其部门出具的担保合同无效，政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。具体金额由政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。
　　（2）救助债务。对政府可能承担一定救助责任的债务，政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。
　　3.3.4　其他事项
　　政府性债务风险分类处置的具体办法按《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）执行。
　　3.4　事件分级
　　按照事件性质、影响范围和危害程度等情况，政府性债务风险事件划分为级（特别重大）、级（重大）、级（较大）、级（一般）四个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处置，防止风险扩散；当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处置。
　　3.4.1　级（特别重大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：
　　（1）政府债务到期本息兑付出现违约；
　　（2）市本级无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，且预计无法履行上述责任的金额占上年全市公共预算收入的5%（含）以上；
　　（3）当乡镇政府、街道办事处无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任时，市本级无法有效帮助乡镇政府、街道办事处履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，且预计无法帮助履行上述责任的金额占上年全市公共预算收入的5%（含）以上；
　　（4）7个以上（含7个）乡镇政府、街道办事处无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任；
　　（5）因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成较大群体性事件，产生较大社会影响；
　　（6）市政府需要认定为级债务风险事件的其他情形。
　　3.4.2　级（重大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：
　　（1）市本级无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，且预计无法履行上述责任的金额占上年全市公共预算收入的5%以下；
　　（2）当乡镇政府、街道办事处无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任时，市本级无法有效帮助乡镇政府、街道办事处履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，且预计无法帮助履行上述责任的金额占上年全市公共预算收入的5%（含）以下；
　　（3）5-6个乡镇政府、街道办事处无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任；
　　（4）因乡镇政府、街道办事处无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成一般群体性事件，产生一定社会影响；
　　（5）市政府需要认定为级债务风险事件的其他情形。
　　3.4.3　级（较大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：
　　（1）市本级虽能履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，但市政府承担代偿责任或救助责任的债务本金金额、利息等未与债权人达成一致意见；
　　（2）3-4个乡镇政府、街道办事处无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任；
　　（3）乡镇街道以上政府需要认定为级债务风险事件的其他情形。
　　3.4.4　级（一般）债务风险事件，是指出现下列情形之一：
　　（1）1-2个乡镇政府、街道办事处无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任；
　　（2）乡镇政府、街道办事处虽能履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，但乡镇政府、街道办事处承担代偿责任或救助责任的债务本金金额、利息等未与债权人达成一致意见；
　　（3）乡镇（街道）以上政府需要认定为级债务风险事件的其他情形。
　　4　应急响应
　　4.1　分级响应和应急处置
　　乡镇政府、街道办事处对其举借的政府或有债务承担代偿责任或救助责任，市政府原则上实行不救助原则，确有必要的，可以先行垫付，事后扣回。市级有关部门、乡镇政府、街道办事处要加强日常风险管理，妥善处理政府性债务偿还问题。同时，要加强财政资金流动性管理，避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处置。因政府性债务风险发生群体性事件，在按本预案进行处置的同时，启动群体性事件应急预案规定的相应级别应急响应。
　　4.1.1　级债务风险事件应急响应
　　（1）涉险乡镇（街道）债务管理领导小组转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。
　　（2）涉险乡镇街道应参照市本级财政重整计划进行财政重整，加强当地财政管理和政府资产处置。
　　（3）涉险乡镇政府、街道办事处将债务风险应急处置情况和处置结果向市政府报备。
　　4.1.2　级债务风险事件应急响应
　　除采取级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：
　　（1）涉险乡镇政府、街道办事处将债务风险情况和应急处置方案专题向市债务管理领导小组报告；或市本级债务单位会同市财政局将债务风险情况向市债务管理领导小组报告。
　　（2）市债务管理领导小组密切关注事态变化，加强政策指导，及时组织召开专题会议通报风险处置情况，必要时可以成立工作组进驻涉险乡镇（街道）和单位，帮助和指导其债务风险处置和财政管理工作。
　　（3）必要时，市财政向相关乡镇街道代垫资金，帮助其履行代偿或救助责任，事后扣回。
　　（4）涉险乡镇政府、街道办事处将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报市政府，并抄送市财政局。
　　4.1.3　级债务风险事件应急响应
　　除采取级、级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：
　　（1）市债务管理领导小组转为市债务应急领导小组，汇总有关情况向上级政府性债务管理领导小组、市委、市政府报告，动态监控风险事件进展，指导和支持乡镇政府、街道办事处化解债务风险。
　　（2）市债务应急领导小组督促债务风险事件涉及乡镇街道落实债务风险应急处置措施，跟踪债务风险化解情况。
　　（3）加强涉险乡镇财政预算审查。相关乡镇街道的财政预算，在依法报本级人大审查批准的同时，必须报市政府备案。市政府对报送备案的预算调整方案要加强审核评估，认为有不适当之处需要撤销批准预算的决议的，依法按程序提请市人民代表大会常务委员会审议决定。
　　（4）严格控制全市新建项目上马，涉险乡镇（街道）暂停新建项目上马，压缩或暂缓在建项目的实施。
　　（5）市债务应急领导小组建立政府资产处置和国企资金管理工作小组，紧急开展资产处置和资金统筹管理工作，加快风险处置，并防止风险进一步扩大。
　　（6）由市财政牵头制定财政重整计划，必要时启动财政重整计划。
　　4.1.4　级债务风险事件应急响应
　　除采取级、级、级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：
　　（1）市债务应急领导小组专题向上级政府性债务管理小组报告债务风险情况和应急处置方案，并向上级政府寻求资金支持。
　　（2）涉险乡镇政府、街道办事处建立债务风险处置信息定期向市债务应急领导小组报告的机制，重大事项必须立即报告。
　　（3）市财政启动财政重整计划，并压缩或暂缓在建项目的实施。
　　4.2　财政重整计划
　　财政重整计划应保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，注重与金融政策协调，加强与金融机构的沟通，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容：
　　（1）拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复。
　　（2）优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资项目，不得新上政府投资项目；不得设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准，优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策，地方支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。
　　（3）处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。
　　（4）改进财政管理。市财政应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。
　　4.3　舆论引导
　　根据处置债务风险事件的需要，市债务风险应急领导小组或乡镇街道债务应急领导小组应当及时跟踪和研判舆情，健全新闻发布制度，统一对外发布信息，正确引导舆论。
　　4.4　应急终止
　　政府性债务风险得到缓解、控制，财政重整目标实现得以实现，经市债务风险应急领导小组或乡镇街道债务应急领导小组同意，终止应急措施。
　　5　后期处置
　　5.1　记录总结
　　在债务风险事件应急处置过程中，应当详尽、具体、准确地做好工作记录，及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后，要及时形成书面总结，向市政府报告。
　　5.2　评估分析
　　债务风险事件应急处置结束后，要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括：债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。同时，应当根据评估结果，及时总结经验教训，改进完善应急处置预案。　
　　5.3　责任追究
　　发生级以上政府性债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，市政府将依法对相关责任人员进行行政问责，同时，银监部门将根据实际情况对银行业金融机构相关责任人员依法追责。
　　5.3.1　违法违规责任范围
　　（1）违反《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为：
　　政府及其部门通过发行政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；
　　举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；
　　政府或其部门违反法律规定，为单位和个人的债务提供担保；
　　银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的；
　　政府债务资金没有依法用于公益性资本支出；
　　未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开；
　　其他违反法律规定的行为。
　　（2）违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关政策规定的下列行为：
　　政府及其部门在预算之外违法违规举借债务；
　　金融机构违法违规向地方政府提供融资，要求地方政府违法违规提供担保；
　　政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途；
　　政府及其部门恶意逃废债务；
　　债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；
　　其他违反财政部等部门制度规定的行为。
　　5.3.2　责任追究程序
　　（1）市债务管理领导小组组织有关部门，对发生政府性债务风险的乡镇政府、街道办事处、市直部门（单位）等开展专项调查或专项审计，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告，报市政府审定。
　　（2）有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。
　　（3）市政府将乡镇（街道）政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。视债务风险事件形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。
　　6　保障措施
　　6.1　通信保障
　　启动应急响应的乡镇政府、街道办事处和债务单位应当保持应急指挥联络畅通，有关部门应当指定联络员，提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。
　　6.2　人力保障
　　各地各单位要加强政府性债务管理队伍建设，提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。乡镇政府、街道办事处和有关部门安排人员具体落实相关工作。
　　6.3　资源保障
　　市政府和发生政府性债务风险事件的乡镇政府、街道办事处要统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源，为偿还债务提供必要保障。
　　6.4　安全保障
　　应急处置过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件，要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对涉密信息要加强管理，严格控制知悉范围。
　　6.5　技术储备与保障
　　债务应急领导小组可以根据需要，建立咨询机制，抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组，参加应急处置工作，提供技术、法律等方面支持。
　　7　附则
　　7.1　外债管理
　　外国政府和国际经济组织贷款形成的债务风险应急处置按本预案及相关规定执行。
　　7.2　预案管理
　　本预案由市财政局制订，报市政府批准后实施。本预案实施后，市财政局应会同有关部门组织宣传、培训，加强业务指导，并根据实施情况，适时组织评估和修订。各乡镇政府、街道办事处要结合实际制定本地债务风险应急处置预案。中意宁波生态园债务风险应急处置参照本预案规定执行，具体预案由中意宁波生态园管委会制定。
　　7.3　预案解释
　　本预案由市财政局负责解释。
　　7.4　预案实施时间
　　本预案自印发之日起实施。
　

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