各乡镇人民政府、街道办事处，市直各部门：
　　为贯彻落实十八届三中全会精神，深化投融资体制改革，加强地方政府性债务管理，促进政府职能转变，根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发﹝2014﹞60号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资﹝2014﹞2724号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 》（财金﹝2014﹞76号）、《浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（浙政办发﹝2015﹞9号）、《宁波市人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见（试行）》（甬政办发〔2015〕114号）等文件精神，结合我市实际，现就推广运用政府和社会资本合作模式，鼓励和吸引社会资本参与公共服务、基础设施等项目的投资、建设和运营，增强公共产品和服务有效供给能力，提出如下实施意见：
　　一、指导思想、原则
　　（一）指导思想
　　贯彻落实党的十八届三中全会精神，促进投融资体制机制改革与创新，发展混合所有制经济，发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快政府职能转变，积极推进政府与社会资本在公共服务、基础设施等领域的合作，进一步鼓励社会投资特别是民间投资，盘活存量、用好增量，提高公共产品的可及性及供给质量与效率，有效促进我市经济社会转型发展。
　　（二）基本原则
　　1．权责对等原则。树立符合市场经济要求的契约精神，严格按照合同办事。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。
　　2．科学决策原则。运用物有所值（VFM）评价方法，在项目选择时进行充分评估论证，与传统的政府直接建设运营方式进行比较分析，确保采用政府和社会资本合作模式后，能够提高公共服务的质量和效率，或降低使用者成本，增强决策科学性。
　　3．激励相容原则。综合考虑项目财务效益和社会效益，建立收益分配和绩效考核制度，一方面通过动态调整收费定价或政府补贴、收益分成等，既要保障社会资本有机会获得合理回报，项目可持续运营，也要避免谋取暴利。另一方面建立严格的绩效评价机制，对提供的公共产品和服务的可及性、质量和资金使用效率等进行综合评价，确保项目建设运营达到预期效果。
　　4．互利共赢原则。充分考虑社会公共需求和政府管理需求，合理照顾企业业务拓展和投资回报，确立社会效益和经济效益的长远发展目标，有效平衡经济与社会效益，实现政府、社会资本和社会公众共赢。
　　5．量力而行原则。推广运用PPP的节奏和力度与政府的财力和管理能力进行匹配，既要积极推进，又要谨慎稳健，制定可行的措施，选择合适的路径，确保合作项目有力有序推进。
　　6．公开透明原则。在项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造公开透明的良好政策环境，确保项目实施科学决策、程序规范、过程公开、责任明确。
　　二、项目范围及模式
　　（一）项目适用范围
　　PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施等项目。适宜采用PPP模式的项目，应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定、产出说明和绩效标准相对明确等特点。主要包括：
　　1．市政设施项目。包括公共交通、停车设施、园林绿化、燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理、固废处理、地下空间开发、主次干道、快速路等；
　　2．交通设施项目。包括公路、铁路、水路和交通站场、民用航空等；
　　3．公共服务项目。包括医疗、养老、教育、文化、体育、旅游、商贸物流市场、会展场馆、菜市场、菜篮子商品平价供应点、社区商业邻里中心等；
　　4．城镇化提升项目。包括旧城改造、保障性住房、棚户区改造、综合性区域开发等；
　　5．水利项目。包括节水、水系整治、引调水、水库建设、防洪治涝、海堤建设、水系连通等项目；
　　6．其他项目。包括信息化、能源、资源环境和生态保护等。
　　各地各有关部门和单位要积极盘活存量项目，可通过委托运营、股权出让、增资扩股、收益权转让、债券转让、经营权转让、融资租赁、基金引导、整合改制等多种方式，尽可能盘活政府资产、引进社会投资，提高公共服务设施专业化运营效率。新建公共服务、基础设施以及新型城镇化试点等项目，应在评估论证基础上，优先考虑采用PPP模式建设。
　　（二）操作模式选择
　　政府和社会资本合作项目可以是基本建设已完成或不涉及基本建设的项目，也可以是涉及基本建设的项目。根据项目经营收入能否覆盖投资和经营成本情况，可分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目。项目实施期限一般为10-30年。
　　1．经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等模式推进。
　　2．准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。
　　3．非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务、委托运营等市场化模式推进。
　　各地各有关部门和单位也可以根据项目特点，积极探索创新，灵活运用多种PPP模式，提高项目运作效率。
　　三、项目管理
　　（一）建立项目储备库
　　1．改造存量项目。各地各有关部门和单位要认真甄别筛选融资平台公司的存量项目，积极开展PPP模式的改造与应用；对适宜开展PPP模式的在建和已建项目，也可以植入PPP模式对原项目进行升级改造或者合作运营，并同步纳入PPP项目库管理。
　　2．谋划增量项目。各地各有关部门和单位要根据相关规划和行业发展需要，适时谋划提出项目，按照PPP模式进行培育开发；社会投资人也可根据市场发展需要和自身投资意愿谋划项目，报行业主管部门受理提出。对经营性和准经营性项目可优先推出实施。
　　3．建立PPP项目储备库。行业主管部门应建立本行业PPP项目储备库，并及时向市发展改革局申报。根据项目谋划、储备和进展情况，市发展改革局按照谋划类、推介类、实施类分类建立PPP项目储备库，及时向社会公布项目清单。
　　（二）规范项目评估
　　1．制定初步实施方案。行业主管部门、融资平台公司是政府授权的项目实施机构，对拟谋划采用PPP模式的项目制定初步实施方案，并组织开展初步评估论证，方案应包括但不限于以下内容：项目投资估（概）算，运行成本估算，项目主要建设内容（或设计标准）和后续运营应达到的基本要求，未来项目运营需求量和收入的测算，政府付费标准（若有）及确定的依据，操作模式的选择，与政府直接投资方案的比较等内容。
　　将初步评估通过后的相关资料递交市财政局开展物有所值和财政承受能力评估。
　　2．物有所值与财政承受能力评估。市财政局会同相关部门对项目初步实施方案开展物有所值评价工作，并根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对政府付费或财政补贴的项目，开展财政可承受能力论证。
　　3．制定实施方案。物有所值与财政可承受能力评估论证通过后，项目实施机构应组织编制项目实施方案并开展评估论证，包括：项目名称及基本情况、项目实施机构、项目的基本经济技术指标、合作伙伴应具备条件、风险分配基本框架、项目运作模式、交易架构、合同体系、监管架构、招标（采购）方式的选择、产出标准和绩效指标及应当明确的其他事项。必要时，可聘请第三方专业顾问机构予以帮助。同时，向有意向参与项目合作的社会资本征集对项目实施方案的反馈意见。
　　4．项目批准实施。项目实施机构将拟定的项目实施方案经市财政局审核符合“物有所值”和财政承受能力论证结果并同意后报市发展改革局，经市发展改革局会同财政、招投标、环保、规划、国土、审计及PPP项目相关行业主管部门等进行联合评审后，报市政府批准后，按照项目实施方案设定方式和条件，牵头组织招标或采购，确立拟投资人。
　　（三）选择合作伙伴
　　1．适用法律法规。项目实施机构要按照《中华人民共和国政府采购法》及其《政府采购法实施条例》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等相关法律法规规定选择合作伙伴。对于工程项目采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例。项目实施机构要根据上述法律法规在规定的信息发布渠道及时发布招标、采购公告和结果等信息，保证程序公开、过程透明。
　　2．伙伴选择方式。项目实施机构应根据项目实际情况和要求，综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式，依法选择社会资本投资人，签署项目合同。
　　3．规范选择伙伴。项目实施机构根据相关规定，配合招投标或采购组织机构，做好采购文件编制、采购公告发布、资格预审、候选合作伙伴的综合评分、确认谈判等工作，规范开展招投标或政府采购，择优确定诚实守信、安全可靠的社会资本投资人。
　　4．签署项目合同。项目实施机构在按合法程序确定候选社会投资人，并经确认谈判达成一致，提出项目投资人后，报市政府同意，市政府授权项目实施机构与项目投资人签订项目合同，明确项目经营内容、范围及期限，责任风险分担、产品和服务标准，价格、收费标准、补贴及调整机制，信息披露，以及违约责任和争议解决程序等关键内容。项目合同、股东合同等应报市财政局和法制办备案。合同签订后内容发生实质性调整或者变更的，凡涉及政府出资或者补贴、收费标准等内容的，须经市财政、物价等部门确认。具体合同标准文本可参考国家发展改革委制定的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》、财政部制定的《PPP项目合同指南（试行）》及其他专项指导文件。
　　（四）组织项目实施
　　1．简化审批程序。项目按照相关规定履行审批、核准、备案程序。项目前期工作一般由行业主管部门负责，社会资本投资人确定后的项目前期工作可与社会资本投资人共同完成。同时进一步完善部门联动审批机制，充分利用项目前期成果，已办理的相关前置手续，原则上不再重复办理，但有重大变化的按规定程序办理。核准文件或正式签订的项目合同，可作为项目投资主体变更的依据。
　　2．设立项目公司。社会资本投资人应在我市设立项目公司，具体运作PPP合作项目。经市政府批准的相关机构（单位、公司）可依法参股项目公司，但在项目公司中的持股比例应低于50%。筹备设立项目公司应以社会资本投资人为主，项目公司章程应根据相关法律法规和项目合同制定。
　　项目公司应当建立健全各项经营管理制度，积极配合政府部门对项目的绩效评价和向上级政府争取补助资金，及时提供相关资料和数据。
　　行业主管部门会同市财政局等部门监管PPP项目各方按照合同约定，按时足额出资设立项目公司，项目公司应保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务，确保工程质量。项目运行期间，项目公司依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运行。
　　（五）项目保证金
　　项目合同签订后，社会资本投资人或项目公司应向项目实施机构交纳一定金额的履约保证金。履约保证金数额一般不超过项目合作初始投资额或资产评估值的10%，无固定资产投资或投资额较小的服务型合作项目，履约保证金数额一般不超过平均6个月的服务收入额。
　　（六）债务和财政风险控制
　　行业主管部门和市财政局要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，在明确项目收益与风险分担机制时，综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的负担。项目融资应由项目公司和社会资本投资人负责，行业主管部门和市财政局应做好监督管理工作，防止企业债务向政府债务转移。除法律另有规定外，政府及其所属部门（单位）不得以任何方式为项目融资提供担保。
　　（七）加强项目监督
　　行业主管部门要加强对项目建设质量、运营标准和安全的监督，保障公共产品的质量、效率和延续性。要建立健全由政府、服务使用者共同参与的综合评价体系，组织开展对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等综合绩效评价工作，必要时可委托第三方专业机构参与。绩效评价结果要依法对外公开，接受社会监督，并作为价格和收费标准、财政补贴等调整的参考依据。发改、财政、国土、规划、审计、监察等相关部门，要在各自职责范围内依法做好项目管理和监督等工作，履行监管职责。
　　（八）设定回报机制
　　1．设立合同调整机制。项目实施机构按照合同约定向项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。需要进行合同调整的，应根据项目运营情况、公众满意度等，适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等，确保回报合理、项目可持续运营。若合同调整事项违背原经市政府同意的项目投资方案的，应重新报经市政府批准。
　　2．完备政府补贴制度。要根据项目特点，通过资本补助、物业开发、广告经营等多种形式支持PPP项目。对于确需“政府付费”的PPP合作项目，财政部门要建立动态补贴机制，统筹考虑中长期财政规划，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，并结合我市财政体制实际，将有关“政府付费”分类纳入相应政府预算。同时，与项目有关的上级补助资金应作为“政府付费”资金的来源，或归地方政府所有。项目实施机构发生的PPP项目前期费用，确需财政另行安排的，由行业主管部门列入部门预算。
　　3．实行风险分担、利益共享机制。对于收入覆盖成本和合理收益以外，超出社会资本合理收益的部分，政府与社会资本应合理分享；对于非经营管理原因造成亏损部分，政府与社会资本可在合同中约定分担、补贴机制。
　　（九）健全退出机制
　　1．预备应急预案。政府应与社会资本投资人明确项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。如遇不可抗力或违约事件导致合作提前终止时，各地、各有关部门应做好应急预案，及时做好接管，保障公共利益不受侵害。
　　2．多元化的退出渠道。政府可依托于各类产权、股权交易中心，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。
　　四、保障措施
　　（一）加强组织领导。市政府建立政府和社会资本合作工作领导小组，由市政府常务副市长任组长，其他相关副市长任副组长，市府办、市监察局、市发展改革局、市财政局（国资局）、市法制办、市金融办、市审计局、市招投标管理办、市行政审批管理办、市环保局、市规划局、市国土资源局及PPP项目相关行业主管部门等为成员单位。
　　领导小组办公室设在市发展改革局，承担领导小组日常工作，负责征集PPP项目，建立PPP项目储备库，并组织开展项目核准、考核奖励等。
　　市财政局负责PPP项目物有所值和财政可承受能力评估，建立和完善政府补贴制度，按时足额到位各项资金，会同行业主管部门开展绩效评价。
　　市法制办负责涉及PPP模式管理领域相关市政府规范性文件和《余姚市行政机关合同管理办法》规定审查范围的项目合同的合法性审查工作。
　　市金融办负责协调金融机构监管部门，并支持各类金融机构与社会资本组成联合体参与PPP项目，保障PPP项目资金需求。
　　市监察局要加强PPP项目决策、实施过程的行政监督，依法查处违纪违规行为。
　　市审计局要做好审计监督工作。
　　市招投标管理办负责PPP项目工程招标、政府采购活动及相关产权交易活动的监管工作。
　　市行政审批管理办要做好PPP项目审批的组织、协调、监督、管理等工作。
　　市国资局要支持融资平台公司积极参与PPP项目谋划和实施，做好相关资产评估、产权交易的管理工作。
　　市级有关部门要各司其责，从行业管理、部门职责的角度指导并推动开展政府和社会资本合作工作。
　　（二）完善配套政策。相关职能部门要完善PPP项目并联审批机制，在科学论证、遵守程序的基础上，进一步简化审批程序，减少审批环节，提高审批效率。
　　PPP项目按规定享受各项税收优惠和行政事业性收费减免政策，在安排各类财政专项资金和政府性补贴时，享受与政府投资项目同等的财政扶持政策。若该扶持资金与项目投资直接相关的，则政府和国有投资公司与PPP项目投资方结算时，予以抵扣。
　　（三）优化发展环境。加强全社会信用体系建设，保障政府和社会资本合作顺利推进。加强项目实施能力建设，注重培育社会投资人，培养专业人才。加强舆论宣传引导，增强政府、社会和市场主体共识，营造良好的合作氛围。健全信息公开制度，及时发布项目信息、招标（采购）需求以及行业政策、市场需求等信息，增强政策透明度。提升公众参与度，畅通公众获取和反馈有关信息的渠道，保障公众的知情权、建议权和监督权。
　　本意见自2015年9月19日起施行。
　　

余姚市人民政府办公室    
　　2015年8月20日        
　　

（此件公开发布）
    　　

抄送：市委各部门，市人大常委会、市政协办公室，市人武部，市法院，市检察院。
余姚市人民政府办公室                               　    2015年8月20日印发

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