各乡镇人民政府、街道办事处，市直各部门：
　　《余姚市推广运用政府和社会资本合作项目管理办法（试行）》已经市政府同意，现印发给你们，请结合各自实际，认真贯彻执行。
　　

余姚市人民政府办公室
　　2015年2月15日
　　

（此件公开发布）
　　

余姚市推广运用政府和社会资本合作项目管理办法（试行）
　　

为加快转变政府职能，深化财税体制改革，防范政府性债务风险，鼓励社会资本参与有一定收益的公益性项目投资和运营，规范项目管理，特制定本办法。
　　一、项目特点和基本要求
　　（一）政府和社会资本合作模式（以下简称“PPP”模式）是指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先约定的收益规则，使投资者有长期稳定的收益。通常模式是由社会资本承担建设、运营、融资和偿债等大部分责任，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理的投资回报；政府负责基础设施和公共服务的价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
　　（二）采用“PPP”合作的项目应当符合我市经济和社会发展规划。具体适用于供水、供气、公共交通、污水处理、垃圾处理、医疗卫生、教育、文化体育、养老等有一定收益的项目。部分项目采用“政府购买服务”，给予一定固定回报，到期清算回购。
　　（三）合作项目应能建立清晰的风险分担机制。原则上，项目的建设、财务、运营维护责任由社会资本承担，政策和法律变更、最低需求责任、政府付费由政府承担。
　　（四）采用“PPP”合作的项目应当遵循公开公平原则，项目合作方案批准后，应以适当的形式向社会公开。选择投资合作方应符合政府采购法和招标投标法相关规定。
　　二、项目审批管理
　　（五）采用“PPP”合作的项目应由项目主管部门拟定合作初步方案，及前期招商谈判。方案应包括但不限于以下内容：项目投资估（概）算、运行成本估算、项目主要建设内容（或设计标准）和后续运营应达到的基本要求、相关收费（或营运收入）的收取标准、未来项目运营需求量和收入的测算、财政补贴标准及确定的依据、投资方和政府的主要责任、招投标方案、前期招商成果和意向投资方介绍以及其他需要特别说明事项。
　　（六）主管部门拟定初步合作方案后，应会同发改、财政、审计、招投标等相关部门进行初审，初审通过后报市政府批准实施。
　　（七）合作项目应能产生稳定的现金流（包括政府付费部分），合作期限不少于5年。
　　（八）合作项目确需财政补助（政府付费）的，财政补助标准应尽量根据提供服务量确定，避免按项目规模直接补助项目。财政补助总额大于项目投资规模和运行成本的项目，不宜采用“PPP”合作模式。
　　（八）合作协议签订后，涉及项目投资规模、运营标准、政府出资额、收费标准和财政补助标准等协议重要内容变更的，需按原程序重新审批。
　　（九）合作投资方应当诚实守信，并具备一定的经营实力。社会资本投资方在项目中的占股比例应占控股地位。
　　三、项目实施及后续管理
　　（十）项目投资方不得将合作项目整体转让（包）给其他单位经营。
　　（十一）采用“PPP”合作的项目在建设过程应遵循我市政府投资项目基本建设管理程序。
　　（十二）行业主管部门应对项目运营情况进行监督和管理，确保公共利益不受损害。对项目的绩效目标实现程度、运行管理、公共服务质量、公众满意度等方面进行绩效评价。同时，要根据评价结果依照合同约定对价格或补贴等进行调整。
　　（十三）合作项目涉及财政补助的，其补助资金应由主管部门列入年度预算。
　　（十四）政府及所属部门、事业单位不得为合作项目提供融资担保，更不得为项目融资承担偿还责任。
　　

附件：余姚市政府和社会资本合作项目操作细则
　　

附件
　　

余姚市政府和社会资本合作项目操作细则
　　

第一条 根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等精神，制定本操作细则。
　　第二条 本操作细则所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他国有控股企业。
　　第三条 本操作细则适用于规范政府和社会资本合作项目的前期准备、审批、招投标、实施和终止移交等各环节。
　　第四条 为推进项目实施和加强管理，项目主管部门、发改、财政、审计、招投标等与项目实施管理有关的部门应加强沟通和协调，建立项目推进和管理工作机制。
　　第五条 合作项目可以是基本建设已完成或不涉及基本建设的项目，也可以是涉及基本建设的项目。根据项目经营收费能否覆盖投资和经营成本情况，可分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目。
　　经营性项目是指具有明确收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权方式市场化运作。
　　准经营性项目是指经营收费不足以覆盖投资成本，需政府授予特许经营权，再补助部分资金或资源的才能运作的项目。
　　非经营性项目是指缺乏“使用者付费”基础，主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目。
　　第六条 选择社会资本方应符合政府采购法和招标投标法规定，有多个社会资本方共同参与的，在明确各方持比例和义务的基础上，可以以适当的各方联合体名义进行投标。
　　第七条 合作项目应采取在我市设立项目公司的形式运作，且政府方的持股比例不得高于20%，也可以不参股。
　　第八条 项目主管部门在对潜在合作项目的筛选评估，以及与投资意向方初步协商后，若涉及财政补助的，应向财政部门提交初步合作方案，以及财政补助标准的测算和确定依据。
　　对于准经营性项目，能按服务（需求）量测算“政府付费”标准的，应尽量按服务（需求）量测定“政府付费”（补助）总额和分年付费标准；对于非经营性项目，可按项目投资加一定比例管理费的方式，测定“政府付费”总额标准，并分年明确付费额。
　　第九条 财政部门应根据项目生命周期内的财政收支、政府债务等因素，对初步合作方案中的“政府付费”或财政补助等内容进行财政承受能力论证预审。
　　第十条 通过财政承受能力论证的项目或不需要安排财政补助的项目，由项目主管部门组织发改、财政、审计、招投标等相关部门，对合作项目初步方案进行审核和论证。若相关部门对初步合作方案有异议的，主管部门应在与投资意向方进一步协商的基础上，修改完善合作方案，并再次组织相关部门进行审核论证。
　　涉及基本建设的项目，在此前主管部门还应根据《余姚市政府投资项目管理办法》（余政发〔2008〕97号）编制和报批项目建议书、可行性研究报告、项目初步设计报告，完成规划、用地、环评等各环节的审批。
　　第十一条 根据相关部门审核论证结果，项目主管部门应结合经批准的项目初步设计报告，编制项目实施方案，报市政府审批。项目实施方案的内容应包括：
　　（一）项目概况
　　项目概况包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。
　　基本情况主要是指项目及公共服务的内容，项目必要性和目的。
　　经济技术指标主要是指项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、资金来源等。
　　项目公司股权主要是拟设立项目的股权结构设定、公司管理层人员的组成等情况。
　　此外，还应根据实际情况，说明前期招商洽谈情况和意向投资方的情况介绍。
　　（二）风险分配基本框架
　　按照风险与收益对等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等因素，说明政府与社会资本间合理分配项目风险情况。原则上项目建设、财务、运营维护等责任由社会资本承担，政策和法律变更、最低需求责任等由政府承担。
　　（三）项目运作方式
　　项目运作方式包括但不限于委托运营、管理合同、建设－运营－移交、建设－拥有－运营、转让－运营－移交等。
　　具体选择应根据项目市场化程度、投资收益水平、风险分配、融资需求、期满处置等因素确定。
　　（四）投融资交易
　　投融资交易包括项目成本、项目回报机制和配套安排等内容。
　　项目成本是指项目建设投资、资产转让等资本性支出规模，资金来源安排等，以及项目运营维护成本规模和测算依据，资金来源安排等
　　项目回报机制是指项目回报的来源和规模测算，包括需求测算、使用者付费回报规模测算、政府付费规模和时间安排及测算依据。
　　配套安排是指由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需上下游服务。
　　（五）招投标及合同管理
　　招投标及合同管理主要是指招投标的方式、核心内容、大致时间安排等，及与投资方签订项目合作协议主要内容、与项目公司签订合作项目承继实施和特许经营协议主要内容。
　　第十二条 项目实施方案经市政府批准后，主管部门应根据项目实施方案编制招标文件和合同样本，并经发改、财政、审计、招投标等相关部门认可。
　　第十三条 项目主管部门在编制项目初步合作方案、项目实施方案、招标文件和合同样本等文件过程，可以委托中介机构参与。
　　第十四条 在完成社会资本合作方招标后，应由项目主管部门代表政府与社会资本签订项目合作协议，并根据合作协议设立项目公司。
　　第十五条 筹备设立项目公司应以社会资本方为主，并由项目主管部门与项目公司签订项目承继和特许经营协议。
　　第十六条 项目主管部门与项目公司签订项目承继和特许经营协议后，项目公司应向主管部门交纳一定金额的履约保证金。履约保证金数额一般不超过项目合作初始投资额或资产评估值的2%，无固定资产投资或投资额较小的服务型合作项目，履约保证金数额一般不超过平均6个月的服务收入额。
　　第十七条 涉及基本建设的项目，除依法可以不进行招标投标的，应当通过招标方式确定勘察、设计、监理、施工等单位和采购重要设备材料。
　　第十八条 项目的融资应由项目公司负责，财政部门和项目主管部门应做好监督管理工作，防止企业债务向政府债务转移。
　　第十九条 涉及基本建设的项目，项目的施工、变更、验收、决算审计等应符合我市基本建设管理程序。
　　项目公司出现重大经营或财务风险，损害债权人利益的，债权人可依据与项目签订的直接介入条款，介入项目公司管理，直至风险解除。
　　第二十条 政府事先与社会资本约定项目最低需求的，最低需求未达到约定标准，且不属于项目公司经营原因的，项目公司可向政府索赔或解除协议。出现政策或法律重大变动的，导致项目公司的无法利用特许经营权持续经营的，项目公司可向政府索赔相关损失。
　　第二十一条 项目公司违反项目约定，威胁公共产品和服务持续稳定的安全供给，或危及重大公共利益和安全的，政府有权临时接管项目，直至终止合作项目。
　　第二十二条 政府和项目公司应依法及时披露项目相关信息，保障公众的知情权和监督权
　　第二十三条 政府、社会资本或项目公司违反事先约定，致使合作项目无法继续实施，应根据违约责任分摊相关损失或赔偿对方损失，无法达成一致的，通过仲裁或诉讼解决。
　　第二十四条 项目合作期满后，由项目主管部门或政府指定部门代表政府，收回项目合同约定的移交资产，终止合作项目。
　　

抄送：市委各部门，市人大常委会、市政协办公室，市人武部，市法院，市检察院。
余姚市人民政府办公室 　2015年2月16日印发